应急管理是什么？

    应急管理对应的英文是Emergency Management，维基百科中对其的解释为“应急管理是对资源和职责的组织管理，以应对突发事件的所有方面，包括准备、响应和恢复。目的是减轻所有灾害的不利影响”。同样是对突发事件的预防与应对，世界各国由于关注重点有所差异，相关提法并不完全一致，如美国的Emergency Management（应急管理）、英国的Contingency Management（紧急事态管理）、日本的Disaster Management（防灾管理）、德国的Krisenmanagement（危机管理）等，但其总体目标、体系框架和核心内容并无本质区别。

      我国全面建设应急管理体系起始于2003年总结抗击非典的经验和教训，主要体现为“一案三制”（即预案、法制、体制、机制）建设，2005年4月，《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发[2005]第11号）提出“使应急管理工作逐步实现规范化、制度化和法制化”。十余年来，我国应急管理工作经历了一个从无到有、从有到优的发展过程，随着应急管理部的组建，中国特色大国应急体系正在积极谋划构建。在此，笔者从对象、实施主体、工作内容等方面，对应急管理的内涵加以辨析，以供读者参考。

      从对象来看，应急管理的主要对象是各类突发事件，《中华人民共和国突发事件应对法》中明确“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。突发事件具有多样性、复杂性、不确定性等特征，针对“多灾种”的综合性应急管理模式是国内外应急管理发展的总体趋势，我国应急管理部的组建正是这一趋势的直接体现，通过分析应急管理部的主要职责可以看出，应急管理部既涉及各类突发事件应急管理体系的顶层建设，包括预案、规划、演练、力量、物资等方面，同时以自然灾害和事故灾难为重点，整合各方面资源和力量，加强防治、监管、处置等相关应急管理工作。

      从实施主体来看，应急管理作为社会治理体系的重要组成部分，涉及党委、政府、企业、社会组织和公众等各类应急管理主体，以打造“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、协调联动”的应急管理工作格局。其中：应急管理要坚持和加强党的集中统一领导，发挥总览全局、协调各方、督促落实的作用；政府拥有层级化、组织程度高的组织体系，掌握大量的专业救援队伍、装备、物资、资金等资源，是应急管理工作的统筹者和主力军，占据主导地位；企业是生产经营活动的主体，做好应急管理工作，强化和落实企业主体责任是根本和关键所在，同时，企业也是应急管理所需的各类装备、物资和服务的主要生产和提供者；社会组织具有反应灵活、服务多样、资源广泛等优势，可通过提供多样化、专业性的应急管理服务，弥补政府主导应急管理力量和方式的不足，是政府应急力量的有益补充；公众既是突发事件的直接受害者，也是应急管理的直接参与者，要培养和强化风险意识，提高防灾、自救和互救能力，同时发挥在群测群防、信息报告、志愿服务等方面的作用。

      从工作内容来看，应急管理工作覆盖突发事件的全生命周期，坚持预防为主、强化准备、预防与应急并重、常态与非常态结合，由应急处置为重点向全过程管理转变，是完整、连续、动态的过程，包括事前预防、应急准备、监测预警、处置救援、恢复重建等事前、事中、事后各个环节。在事前预防方面，主要是通过管理、技术、工程等方面的建设，落实应急管理各方责任，完善突发事件风险防控体系，推动应急管理科技创新，加强灾害设防及设施建设；在应急准备方面，主要是加强应对突发事件的思想准备、组织准备、预案准备、机制准备和工作准备，包括完善以“一案三制”为核心的应急管理体系，加强应急救援力量和保障资源建设，加强应急文化建设；在监测预警方面，主要是完善监测监控及预警发布手段，加强突发事件监测预警；在处置救援方面，主要是完善应急协调联动及现场统一指挥机制，科学调配和运用应急资源，提高灾害事故现场应急救援处置效能；在恢复重建方面，主要是加强灾害事故调查评估，统筹推进恢复重建工作，加快恢复正常生产生活秩序。

      因此，笔者认为，中国特色的应急管理应是针对各类突发事件，由党委、政府、企业、社会组织、公众等相关主体协同参与，贯穿事前预防准备、事中处置救援、事后恢复重建的多灾种、多主体、全流程、专业化的动态管理过程，目的是提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。（中国安全生产科学研究院 郭再富）