专家谈应急管理机构改革
应急管理体制是应急管理体系的核心内容之一，主要是指由有关法律制度规定的突发事件应急处置不同主体的职责定位及其相对稳定的相互关系，主要包括领导体制、机构设置、决策指挥、相互关系等构成要素。应急管理部组建五年来，党对应急管理工作的领导全面加强，基本形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。应急部门发挥综合优势，各相关部门发挥专业优势，形成了协同高效的应急管理工作格局。
江西省九江市消防救援支队特勤中队临时党支部汛期在堤防上举行入党宣誓仪式，1名奋战在抗洪抢险一线的入党积极分子光荣加入中国共产党，成为预备党员。（涂小龙 摄）
党对应急管理的领导制度全面加强
中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。全面加强党的领导是健全完善中国特色的大国应急管理体制的根本。党的集中统一领导制度，是中国特色的大国应急管理体系的核心内涵，也是最大特色和优势，是危难关头形成“全国上下一盘棋”、实现“集中力量办大事”的根本保证。在党的领导下，在应对各类突发事件过程中，我们建立了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会等议事协调机构，为防灾减灾救灾、统筹经济社会发展与安全生产、维护人民群众生命健康和社会稳定，发挥了关键作用，体现集中力量办大事的制度优势。进入新时代，在建设中国特色大国应急管理体制过程中，我们健全总揽全局、协调各方的党的应急管理领导制度体系，完善各级党员干部和基层党组织等构成的组织网络，把党的集中统一领导落实到应急管理的各领域、各方面、各环节、全过程，持续把党的集中统一领导固定下来，使之常态化、制度化，形成应对各类突发事件的核心领导力量，战胜前进道路上的各种艰难险阻，为突发事件应急管理提供根本组织保障。
2018年4月16日应急管理部挂牌后，不断强化党对应急管理领导的制度和举措。五年来，应急管理系统党的领导制度更加完善，党的领导作用愈加显著，党的领导制度优势愈加彰显。应急管理部、全部省级、绝大部分市级和县级应急管理部门党组改设为党委，21个省级应急管理部门设立政治部，把党对应急管理的全面领导制度化。国家综合性消防救援队伍实行党委统一的集体领导下的首长分工负责制和政治委员制、政治机关制，确保党的绝对领导。在突发事件应急管理具体过程中，各级党委和政府坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，及时研究解决应急管理重大问题，确保行动坚决、落实有力。面对重大灾害事故，各地党政主要负责人深入一线、靠前指挥，广大党员干部冲锋陷阵、守土尽责。
权威高效的应急管理组织机构不断优化
党的十九届三中全会明确指出：提高国家应急管理能力和水平，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，是我们党治国理政的一项重大任务。为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，在深化党和国家机构改革工程中，整合了分散在11个部门的13项自然灾害、安全生产领域突发事件应急管理职能，组建了应急管理部。将原国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，原国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、原农业部的草原防火、原国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部。
应急管理部组建后，按照深化党和国家机构改革的要求，迅速如期完成机构和人员转隶、“三定”规定和细化方案编制、公安消防部队和武警森林部队转制，对外界定好“防”与“救”的职责，处理好“统”与“分”的关系；对内致力于起化学反应，加强职能融合和重塑。31个省级应急管理厅（局）全面组建。几乎全部的地市级、县市级应急管理局已完成挂牌。大部分的乡镇街道也成立了应急管理机构。
同时，应急管理重点领域的组织机构也在不断健全完善。推进国家综合性消防救援体制改革。2023年1月6日，国家消防救援局挂牌。这是完善国家应急管理体系、提高灾害事故应急处置能力的重大举措。对于深化队伍整合和业务融合，优化职能配置和力量布局，着力打造一支对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的铁的队伍具有重要意义。聚焦全灾种大应急任务需要，融入大安全大应急框架建设，坚持专业化职业化发展方向，加强履职能力建设，提高实训实战水平，更好保民平安、为民造福，以高水平安全支撑高质量发展。随着国家消防救援局的成立，预计省市县三级随后也会跟进改革，成立统一的消防救援机构，进入实体运行。
进一步完善安全生产领域体制改革。2020年12月10日，按照党中央决策部署，国家煤矿安全监察局更名为国家矿山安全监察局，由应急管理部管理。应急管理部的非煤矿山安全监督管理职责划入国家矿山安全监察局。地方27个煤矿安全监察机构相应更名，由国家矿山安全监察局领导管理。国家层面上组建国家矿山安全监察局，改革危化品监管体制，应急管理部增设危险化学品安全监督管理二司。初步形成国家监察、地方监管、党政同责、企业负责的多层级安全生产监管体制，在抓好安全和发展两件大事，尤其是2020年“一手抓防疫，一手抓生产”中，发挥了巨大的体制保障作用。
不断深化应急管理综合行政执法体制改革。在地方应急管理过程中，县（市、区）探索实行局队合一的执法体制改革模式，街乡建立应急管理委员会及其办公室。在应急管理队伍建设上，各地坚持准军事化管理，实行铁纪律、硬作风、严制度、强落实。各地通过坚持制度、管理、队伍等方面统筹规划推进，加快改革健全应急管理综合行政执法体系。
统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制基本形成
党的十九届三中全会明确提出了应急管理体制改革的模板：整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。党的十九届四中全会强调，健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。党的二十大明确提出了建立大安全大应急框架，完善公共安全体系的任务。通过连续性、系统性、整体性重构，应急管理部组建五年来，基本形成了“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制。
“统一指挥”是指在突发事件应急处置中应急处置的集中统一，解决以往应急指挥“多头决策”“协调不力”“力量分散”“统筹不够”等问题，主要强调如何形成应急管理的综合管理、统筹协调。五年来，为真正形成“统一指挥”这个核心体制，从中央到地方进行了多种形式的探索，不断加强对安全生产、自然灾害等领域突发事件处置的综合管理、统筹协调，基本形成了权威高效的应急指挥中枢。
“专常兼备”的核心在于建好突发事件应急管理的专业队伍和常规队伍。应急管理既要建设应对各类常规突发事件的常规救援力量，又要建设处置非常规的突发事件及常规突发事件特殊环节的专业救援力量。常规救援力量需要具备一般性的救援知识和技能，配备常用救援装备、技术手段。专业救援队伍需要特殊装备技术手段及特殊技能人才。
“反应灵敏”的核心在于突发事件应急处置必须做好监测预警、迅速研判、报告、决策、组织指挥。尽可能缩短突发事件响应处置时间，切实提高应急响应效率，降低灾害事故带来的损失。五年来，应急管理及相关部门着重加强事前监测、会商、判断、预警，加强突发事件发生的事先防范。切实做好预防准备，包括完善预案，做好物资、装备等资源准备。
“上下联动”的核心在于突发事件应急处置自上而下，动员多层次应急主体，广泛参与到应急管理中来。中央和上级党委、政府主要发挥领导作用，做好组织、指挥协调功能，充分发挥应急管理主体作用；综合应急救援队、专业应急救援队、常规应急救援队互相配合，发挥应急救援主力军作用；企业、社会组织和志愿者广泛参与，发挥基础性支撑作用。
协同顺畅的应急管理格局逐步完善
应急管理部组建五年来，由专职部门统筹应急管理工作，强化了全灾种管理、全过程管理、全主体参与、全手段运用的应急管理，初步建立起了大安全大应急框架，形成了系统完备、协同高效的应急管理工作格局。切实处理好“统”与“分”关系。过去的应急管理是“九龙治水”、各管各灾，现在是应急统筹、一体协同。应急管理部门发挥综合优势，各相关部门发挥专业优势，形成了统筹管理、统分结合的协调机制。特别是在基层，面对每年的防汛救灾任务，气象部门做好气象预报，水利部门做好汛情监测，自然资源部门监测好地质风险，应急管理部门会商协调，全力做好人员转移避险、抢险救援救灾工作，形成了各部门协同发力、共同防汛的有效机制。
大力强化“防”与“救”衔接。应急管理部成立以来，经过五年的协调、磨合，有关部门形成了一定共识：“防”是各部门共同责任，涉灾部门落实主体责任；“救”是应急管理部门主要职责，涉灾部门灭早灭小、防止事态扩大。从风险识别、隐患排查到源头预防，从应急准备、监测预警到应急响应，从抢险救援、物资调拨到灾后重建，基本形成了事前事中事后全程统筹、防灾减灾救灾紧密衔接的工作链条，克服了以往重救轻防、重短轻长、被动应对的弊端。
努力实现“上”与“下”联动。通过建立信息报告制度，省部联合远程“会诊”和综合研判机制，自上而下视频直通、现场直连、指令直达的应急指挥平台体系等，地方重特大灾害事故和险情1小时内可报应急管理部，重大风险隐患排查更加精准有力，上传下达频次更密、协同更多、效率更高，基本实现了应急管理组织体系上下贯通。2018年金沙江、雅鲁藏布江连续发生4次堰塞湖灾害，涉及自然资源、水利、能源等多个部门和四川、云南、西藏3个省（自治区）。在应急管理部积极协调下，上下游、左右岸相关省份和部门有效联动、协同应对，成功解除了重大安全威胁，未发生人员伤亡事件和重大险情。
